No hay esfuerzo provincial que valga sin una solución a la coparticipación

Las crecientes dificultades financieras de las provincias han puesto nuevamente en el centro de la escena a la coparticipación. Y este debate promete intensificarse este año electoral. En este escenario, cabe preguntarse cuáles son los factores detrás del franco deterioro de las finanzas provinciales. Los datos oficiales muestran que en el período 1983-2012, el resultado fiscal del conjunto de los gobiernos provinciales promedió un déficit de 0,6 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB). Sólo entre 2003 y 2006 se registró superávit, producto de la licuación de salarios tras la devaluación (recordemos que, en promedio, alrededor de la mitad del gasto de las provincias está destinado al pago de salarios). O sea que, al considerar los últimos casi 30 años, sólo durante cuatro el consolidado de las provincias registró un resultado positivo. Por lo menos tres factores de orden estructural fueron generando esta situación. Primero, las transferencias de gastos a las provincias sin una contrapartida de recursos. El proceso de descentralización de funciones –que comenzó a finales de los '70 y concluyó en los '90– produjo como resultado un incremento en la participación de las provincias en el gasto consolidado, desde el 29 por ciento en los '80 hasta el 44 por ciento en la primera década de este siglo. Mientras que en el gasto social esa proporción es superior hoy al 50 por ciento. En segundo término están las modificaciones al esquema de distribución, que redujeron la masa coparticipable. Diversas medidas, en acuerdo entre el Gobierno nacional y los provinciales, fueron reduciendo la masa disponible. Entre ellas, se destaca la precoparticipación de un 15 por ciento de la masa coparticipable y la detracción de 20 por ciento del Impuesto a las Ganancias y de 11 por ciento del IVA con el fin de financiar el déficit del sistema de pensiones y jubilaciones tras la reforma previsional. Mientras que en el caso de Ganancias se detrae otro 16 por ciento para distribuir entre el Fondo del Conurbano Bonaerense, el fondo para hogares con Necesidades Básicas Insatisfechas y las Asignaciones del Tesoro Nacional (ATN). El tercero de los factores es la creación de nuevos impuestos nacionales no coparticipados. En particular, el impuesto al cheque. Fue creado originalmente como una fuente temporaria de recursos en el marco de la crisis de 2001, pero fue sucesivamente prorrogado hasta la actualidad, y sólo se coparticipa un 30 por ciento del mismo. Algo similar puede decirse de las retenciones agropecuarias, cuya controversia derivó, finalmente, en la creación en 2009 del Fondo Solidario de la Soja. De hecho, estos dos tributos poseen una importancia fundamental en materia de recursos para el sector público nacional (explican 21 por ciento de la recaudación impositiva, neta del sistema de Seguridad Social). El principal problema es que estos factores ocasionaron una caída continua en el monto a distribuir a las provincias en forma automática, de 46 por ciento de la recaudación total en 1993 a promediar 33 por ciento entre 2002 y el 2011. De hecho, por todas estas vías y otras no explicitadas, los gobiernos provinciales cedieron entre 2003 y 2011, 202.332 millones de pesos, mayor al superávit primario del sector público nacional en ese período. Como contrapartida, el Gobierno nacional llevó a cabo distintos mecanismos de compensación. El preferido fueron las transferencias discrecionales, las cuales fueron ganando importancia en los recursos totales provinciales, y pasaron de promediar 3,7 por ciento en los '90 a alcanzar un 9,7 por ciento en promedio desde 2001 (con picos del 15 en períodos electorales). La otra medida orientada a compensar esta situación fue el Fondo Solidario de la Soja, que en 2009 dispuso la distribución automática entre las Provincias de un 30 por ciento de las retenciones a este producto y sus derivados. Y, finalmente, un año más tarde se compensó también a los gobiernos provinciales con la creación del Fondo de Desendeudamiento, que reprogramó su deuda hasta 2030 a una tasa fija del seis por ciento anual. De todos modos, estas medidas, adoptadas para compensar las pérdidas en coparticipación, constituyen una solución parcial y no de fondo a la cuestión. Es que, bajo este esquema, la dependencia de las provincias de los recursos nacionales ha ido in crescendo , lo cual trae aparejado el manejo discrecional de fondos e incentiva un comportamiento procíclico en el gasto provincial, lo que incrementa aún más el nivel de dependencia. A esto se suma la restricción que implica la dificultad de endeudarse en los montos necesarios o a un costo razonable para gastos en inversión pública, en general, por cuestiones ajenas a las provincias. En el caso específico de Córdoba, esta tensión ha quedado más que clara en los últimos meses. El Tesoro provincial ha resignado entre 2003 y 2012 un total de 22.500 millones de pesos (9.900 millones de los últimos dos años), lo que representa un 45 por ciento del total finalmente coparticipado al distrito en el período, un 40 por ciento del gasto en salarios y un 20 por ciento del gasto total. De este monto, 8.850 millones, solamente, corresponden al porcentaje que la provincia resigna a manos de la Anses, lo que representa un 40 por ciento del total perdido en estos años, mientras que otros 5.900 millones están asociados a la no coparticipación del impuesto al cheque (otro 26 por ciento del total). En este escenario, debe destacarse los esfuerzos de las autoridades provinciales que han logrado mantener el orden de las cuentas fiscales, aun con este panorama.