Luces y sombras del federalismo argentino

En estos días somos testigos de una controversia que pone en evidencia el escaso apego en Argentina al federalismo fiscal. Como consecuencia, provincias con finanzas endebles, como San Luis, Santa Fe y Córdoba, se ven en serios aprietos y son las puntas de lanza en sus reclamos ante la Nación, aunque en el marco de una pelea también de características políticas. En un reciente análisis, el economista Juan José Llach estimó que en la recaudación del total de recursos públicos realizada en 2011, al Gobierno nacional le correspondió el 84,4 por ciento, mientras que al conjunto de las provincias un 14,2 por ciento, y a los municipios sólo un 1,4 por ciento. Estos datos demuestran el unitarismo fiscal que padece el país, en desmedro del federalismo prescripto por la Carta Magna nacional. (Infografía).El constitucionalista Antonio María Hernández, director del Instituto de Federalismo de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba, sostiene que mientras con la ley de coparticipación federal 12.956 (1947), en la distribución primaria le correspondía al Gobierno nacional el 79 por ciento de la masa coparticipable y a las provincias sólo el 21 por ciento, con las normativas sucesivas fue creciendo la participación del interior hasta llegar a un 57,66 por ciento en la todavía vigente ley 23.548 (1988), por lo que al poder central le tocaba el 42,34 por ciento restante. Ese fue el momento de mayor justicia y avance de provincias y municipios en el reparto de la torta de recursos."Lamentablemente esa situación no se mantendría, porque mediante el expediente de detraer fondos de la masa coparticipable para asignarlos de manera específica a otros fines por parte del gobierno federal, se inició un proceso de centralización que derivaría en la grave realidad que atravesamos. Ese proceso comenzó durante la presidencia de Carlos Menem y su ministro de Economía Domingo Cavallo, con el objetivo de disminuir el porcentaje que se había reconocido a las provincias. Este esquema fue continuado por las sucesivas administraciones nacionales. Un ejemplo de ello fue el 15 por ciento que se detrajo en 1992 de la masa coparticipable por el Pacto Fiscal de dicho año, para sostener el sistema de la seguridad social", remarca Hernández. Un poco de historia. Hernández recuerda que el federalismo argentino en su faz normativa se desarrolló en tres etapas constitucionales: 1853, 1860 y 1994. "En la primera, de notoria influencia de Alberdi, se estableció en la Ley Suprema un federalismo fuertemente centralizado, porque el Congreso revisaba las constituciones provinciales y hacía el juicio político a los gobernadores, entre otros aspectos", comenta. Y agrega que este esquema se descentralizó luego con la reforma de 1860, cuando con la influencia de Domingo Faustino Sarmiento se suprimieron esas facultades que se concedieron al gobierno federal, además de fortalecerse las autonomías provinciales. Fue así que comenzaron nuevamente a ejercitarse las atribuciones del texto constitucional de 1853-1860, que dispuso: "Las provincias pueden celebrar tratados parciales para fines de administración de Justicia, de intereses económicos y trabajos de utilidad común, con conocimiento del Congreso nacional". Así nacieron los Consejos Federales. La reforma de 1994. "Con la reforma constitucional de 1994, se profundizó un federalismo más descentralizado. Por eso para nosotros no puede ya hablarse de un 'federalismo mixto' como decía Alberdi", agrega Hernández. Asimismo, quedaron asentadas las bases para impulsar el desarrollo de nuevos roles de regiones, provincias y municipios en los procesos de integración tanto nacional como supranacional, en el contexto del mundo globalizado en el que estamos insertos. La descentralización del Estado abarcó tres capítulos en la reforma de 1994: el federalismo propiamente dicho, el reconocimiento de la autonomía municipal y el otorgamiento de un nuevo status constitucional a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.Hernández señala que esas modificaciones apuntaban a fortalecer el federalismo en forma contundente. Sin embargo, solamente se llevó a la práctica la elección del tercer senador. ( Ver infográfico)El resultado es que, por falta de cultura política, constitucional y de la legalidad, se producen sistemáticas violaciones de la Ley Suprema, entre las que se destaca el incumplimiento del proyecto federal de la Constitución. "No podemos superar la dependencia económica, financiera, política y social de las provincias con respecto al gobierno federal. No se advierte interés por parte de las autoridades en comenzar a debatir proyectos como el de la coparticipación impositiva, ya que la arbitrariedad actual, que importa un gigantesco desapoderamiento de recursos provinciales y municipales por parte del gobierno federal, es la base de su poderío político para sujetar y alinear a los gobernadores e intendentes, sean o no del partido del gobierno", enfatiza.En definitiva, los problemas de la coyuntura política postergan por tiempo indeterminado la consideración de un problema tan delicado como el de nuestro sistema republicano y federal. En particular, el de las modificaciones que hay que producir para cumplir el gran proyecto federal de la Constitución, que significaría para nuestro país un auténtico progreso en materia de federalismo. Recetas necesarias. ¿Cuáles serían las medidas a tomar para retomar la senda de un auténtico federalismo? Partiendo de la base de que es necesario primero que nada cumplir con los principios republicanos y federales establecidos en nuestra Constitución, Hernández apunta: Promover un nuevo ordenamiento territorial del país que modifique la enorme concentración de poder político, económico, demográfico y cultural en el área metropolitana de Buenos Aires. En otras palabras, trasladarlo de la Capital Federal, un proyecto planteado durante el gobierno de Raúl Alfonsín. Fortalecer el rol federal del Senado de la Nación. Reafirmar el rol de la Corte Suprema de Justicia de la Nación como garante del federalismo. Impulsar una planificación federal para el desarrollo del país, con participación de los distintos niveles estaduales. Fortalecer las autonomías provinciales y municipales y promover el funcionamiento de las regiones para el desarrollo económico y social. Afianzar los principios federales en la doctrina y organización de los partidos políticos. Es un camino a largo plazo y que requiere determinación política. ¿Existirá alguna vez una clase dirigente con interés suficiente para afrontar el desafío?

Los países federales. Hay en la actualidad 24 países con sistemas federales, según el Forum of Federations: Alemania, Argentina, Australia, Austria, Bélgica, Bosnia y Herzegovina, Brasil, Canadá, Comoros, Emiratos Árabes Unidos, España, Estados Unidos, Etiopía, India, Malasia, Méjico, Micronesia, Nigeria, Pakistán, Rusia, St. Kitts y Nevis, Sudáfrica, Suiza y Venezuela. Asimismo, están en transición al federalismo Iraq y Sudán y está considerando adoptar ese sistema Sri Lanka. La suma de las poblaciones de estos estados determina que el 40 por ciento de la humanidad vive bajo una forma federal. El sistema es lo suficientemente flexible como para aplicarse en países grandes y chicos.

¿Por qué trasladar la capital? En un país federal como pretende ser Argentina, el proceso de centralización en torno del área metropolitana de Buenos Aires, donde en menos del uno por ciento del territorio se asienta casi el 35 por ciento de la población, se complementa con la circunstancia de que casi el 80 por ciento de la producción argentina se origina en un radio que apenas excede los 500 kilómetros a partir de dicha área.

"Se han confirmado los peligros y males que desde el siglo 19 señalaron, entre otros, Alberdi en sus Bases al oponerse a la capitalización de Buenos Aires, Sarmiento en Argirópolis y Leandro Alem en su famosa profecía del '80 en el debate sobre la federalización de dicha ciudad. Ya en el siglo 20, Martínez Estrada nos habló de la "cabeza de Goliath" y, más recientemente, Félix Luna, en su libro Buenos Aires y el país, sostuvo que este era un problema estructural no resuelto que atraviesa toda nuestra historia", señala Antonio María Hernández."Por ello, el traslado de la Capital significaría una atenuación de esa enorme concentración, un nuevo ordenamiento territorial y una posibilidad estratégica para un país más integrado y equilibrado, con un federalismo moderno y descentralizado", agrega.

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