No hay tributo sin ley y sólo el Congreso puede establecerlo

Es un principio esencial de las democracias constitucionales que "no hay tributo sin ley". El principio requiere siempre una imprescindible deliberación democrática de los representantes del pueblo para establecer los impuestos, mediante una ley.

La legalidad en materia tributaria fue el resultado de una larga lucha por afirmar los derechos del hombre frente a los excesos de los gobiernos despóticos y personalistas. Por eso, bien se ha dicho desde una alta corte de justicia que el poder de imponer envuelve el poder de destruir.

Fue la Carta Magna de 1215 el primer hito en la consagración del principio, cuando los nobles ingleses -con sus ejércitos estacionados en Runnymede (Surrey)- le arrancaron al rey de Inglaterra, Juan Sin Tierra, la firma de aquel acuerdo, que se constituyera en la piedra angular del constitucionalismo clásico.

Luego, esa Carta constituiría uno de los fundamentos de las revoluciones norteamericana y francesa y se incluiría en sus documentos paradigmáticos, como la Declaración de Derechos de Virginia (Estados Unidos), de 1776, y la Declaración Universal de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, de 1789, respectivamente.

Con posterioridad, el principio de legalidad en lo tributario fue establecido en las constituciones respectivas de esos países y, cuando el constitucionalismo se difundió tanto en Europa como en América, ocurrió lo mismo. También fue consignado en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (1948), en su artículo 36.

En nuestro país, en el acta capitular del 25 de Mayo de 1810 del Cabildo de Buenos Aires, en los comienzos de la histórica Revolución, en el noveno acuerdo fue prescripto que la Primera Junta de Gobierno (que era el órgano ejecutivo) "no puede imponer contribuciones ni gravámenes al pueblo o a sus vecinos sin previa consulta y conformidad de este Excelentísimo Cabildo". O sea que, desde los momentos liminares de la nacionalidad, se fijó que esa facultad correspondía al órgano legislativo (deliberativo), conforme a un claro criterio republicano de división de los poderes.

Desde 1853. El principio de legalidad fue incorporado luego en los distintos precedentes constitucionales, hasta llegar a la sanción de la Constitución Nacional de 1853.

En el texto supremo vigente, y de manera general, el artículo 19 expresa: "…ningún habitante de la Nación será obligado a hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo que ella no prohíbe"; y específicamente para los tributos se prescribe en el artículo 4: "…de las demás contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la población imponga el Congreso General"; en el 17: "Sólo el Congreso impone las contribuciones que se expresan en el artículo 4º"; y en el 75 (sobre las atribuciones del Congreso), en sus incisos 1: "Legislar en materia aduanera. Establecer los derechos de importación y exportación…" y 2: "Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias. Imponer contribuciones directas, por tiempo determinado, siempre que la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan".

Violaciones constitucionales. Este principio básico de nuestro ordenamiento constitucional viene siendo desconocido en nuestro país por distintos medios: el dictado de decretos de necesidad y urgencia (DNU) o de decretos delegados, basados, a su vez, en inconstitucionales delegaciones efectuadas por el Congreso desde 1999. El Parlamento no puede delegar de manera alguna ese tipo de competencias, que son consustanciales a su rol institucional y a la división de los poderes.

Nuestra Constitución prohíbe en forma expresa en el artículo 99, inciso 3, el dictado de DNU en materia tributaria, como lo ha reconocido, además, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, en el caso Video Club Dreams, entre otros.

Esa limitación también debe alcanzar a las delegaciones del artículo 76, pues en una interpretación sistemática y orgánica no se puede incluir lo tributario dentro de las materias de administración o de emergencia pública. Por otra parte, la legislación de emergencia no debe estar por encima de la ley suprema, como principio elemental de la teoría constitucional y del Estado de Derecho.

La degradación institucional ha sido tal que no sólo se trató de legislar por medio de decretos de la presidencia sino, además, por simples resoluciones firmadas por ministros, secretarios de Estado, autoridades del Banco Central, etcétera, que en forma palmaria exhibieron hasta dónde se avanzó por sobre las competencias del Congreso.

La caducidad de las delegaciones legislativas significa que el Congreso reasumió en plenitud el ejercicio de sus competencias y que sólo podrá existir una nueva delegación en el futuro, si se cumplen los requisitos del artículo 76.

En ese aspecto resulta claro que jamás puede delegarse en materia tributaria, en razón de la argumentación antes expuesta, pues ello sería inconstitucional. Así lo sostuvo la Corte Suprema de Justicia en el caso Selcro SA, recordando otros precedentes, como el ya citado Video Club Dreams, La Bellaca y Berkley Internacional.

En suma, sólo el Congreso puede establecer tributos por ley.

*Presidente honorario de la Asociación Argentina de Derecho Constitucional; ex convencional constituyente (1994)